稅收減免一直是招商引資的主要政策抓手。
不過(guò),以后「稅收洼地」恐怕行不通了。
2024年1月11日,全國(guó)審計(jì)工作會(huì)議在北京召開(kāi)。會(huì)議首次要求「深入揭示一些地方招商引資中違規(guī)出臺(tái)小政策、形成稅收洼地等問(wèn)題,嚴(yán)肅查處違規(guī)返稅亂象」。
事實(shí)上,近年諸如財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)、稅收返還等優(yōu)惠政策一直面臨著合理性及合法性等諸多方面的挑戰(zhàn)。隨著稅收洼地即將被重點(diǎn)審計(jì),一些深度依賴(lài)稅收政策招商的政府和園區(qū)將面臨巨大沖擊。
正文:

返稅——招商引資的利刃
在招商圈兒有一句至理名言——「栽下梧桐樹(shù),引來(lái)金鳳凰」。說(shuō)的是一個(gè)地方只要「積極創(chuàng)造條件」,就有機(jī)會(huì)引進(jìn)人才、吸引企業(yè)前來(lái)投資。
而不同的城市,需要?jiǎng)?chuàng)造的「條件」也不相同。
在一、二線發(fā)達(dá)城市,由于土地價(jià)值較高,地方政府主要通過(guò)土地讓利來(lái)進(jìn)行招商引資;但對(duì)于更多的中小城市,由于土地吸引力有限,甚至事實(shí)上的「零地價(jià)」(土地價(jià)款以獎(jiǎng)勵(lì)的形式返還給企業(yè))都難以吸引到企業(yè),因此必須依靠稅收優(yōu)惠政策這一王牌來(lái)吸引投資。
一般來(lái)說(shuō),市面上常見(jiàn)的稅收優(yōu)惠政策包括三種:
1、稅收返還,包括先征后返、列收列支、財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)貼等。
這里的稅收返還,是針對(duì)稅收的地方留存部分,在不超過(guò)留成比例的情況下,向企業(yè)返還部分稅款。
流程上,由稅務(wù)部門(mén)先對(duì)納稅人正常征稅,然后地方政府把自己得到的這一部分按比例再返給企業(yè),形成「先征后返」。
值得注意的是,「先征后返」是由稅務(wù)和財(cái)政兩個(gè)行政機(jī)關(guān)配合實(shí)施的,稅務(wù)局先收上來(lái)的是稅款(這些稅務(wù)一旦入庫(kù),即轉(zhuǎn)換為政府的財(cái)政收入),而財(cái)政局后返回去的資金來(lái)源于財(cái)政預(yù)算。
2、稅收減免,如免收土地契稅、土地增值稅。
3、稅收獎(jiǎng)勵(lì),投資者在開(kāi)發(fā)中向政府繳納的稅金,政府確認(rèn)后按投資者繳納的一定比例獎(jiǎng)勵(lì)給企業(yè)。
此外,還有一種是以核定征收為主的稅收洼地。
核定征收主要適用于個(gè)體戶(hù)、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)和合伙企業(yè)上。因?yàn)閭(gè)體戶(hù)、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)和合伙企業(yè)不需要繳納企業(yè)所得稅,只需按照經(jīng)營(yíng)所得繳納個(gè)人所得稅。
核定征收原本是懲罰性措施,讓攤販和街邊小店這種規(guī)模不大,算不清成本、又拿不到發(fā)票的個(gè)體戶(hù),象征性交一點(diǎn)點(diǎn)稅。但在實(shí)際操作中,由于核定征收稅率實(shí)在太低,逐漸成為了一種「稅收優(yōu)惠」,以至于很多高收入的個(gè)人和獨(dú)資企業(yè)也來(lái)分一杯羹,包括范冰冰逃稅案、鄧倫逃稅案、薇婭逃稅案等,都是走的核定征收路線。
近兩年,國(guó)家已基本叫停核定征收企業(yè)的注冊(cè),并逐步清理了不少不合核定征收要求的企業(yè)。
當(dāng)然,企業(yè)不可能平白無(wú)故享受稅收優(yōu)惠,政府也會(huì)對(duì)企業(yè)有些要求。
比如,有些政府要求企業(yè)只要注冊(cè)在本地,無(wú)需實(shí)地辦公,即可享受稅收優(yōu)惠政策。這種多以欠發(fā)達(dá)地區(qū)為主,只是為了爭(zhēng)奪稅源,至于企業(yè)是不是在本地辦公反倒沒(méi)那么重要;而有的地方則規(guī)定企業(yè)必須在當(dāng)?shù)刈?cè)且實(shí)際開(kāi)展業(yè)務(wù)才能享受到稅收優(yōu)惠。
再比如稅收返還比例,江蘇規(guī)定,地方政府對(duì)于在當(dāng)?shù)貓@區(qū)入駐的企業(yè),會(huì)對(duì)入駐企業(yè)所繳納的稅收按一定比例返還,可以返到地方留存(增值稅50%,企業(yè)所得稅40%)的70%-85%;而重慶此前規(guī)定,地方政府會(huì)對(duì)入駐企業(yè)所繳納的稅收按一定比例返還,最高可以返到地方留存(增值稅50%,企業(yè)所得稅40%)的60%-80%。可見(jiàn),返還比例有高有低,不盡相同。

為什么會(huì)存在「稅收洼地」
稅收政策是國(guó)家宏觀調(diào)控的重要手段,出臺(tái)差異化的稅收政策,初衷是為了縮小我國(guó)區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)差距。
眾所周知,我國(guó)東、中、西部地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)層次、營(yíng)商環(huán)境上均存在巨大差距,隨著沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)放與全球產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,差距還有不斷擴(kuò)大的趨勢(shì);另一方面,我國(guó)傳統(tǒng)的稅收優(yōu)惠政策明顯具有「區(qū)域性」、「外資性」特征,不適當(dāng)?shù)膮^(qū)域稅收優(yōu)惠加劇了西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的滯后性。
在這樣的背景下,國(guó)家制定并實(shí)施了一系列旨在促進(jìn)西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策,以增強(qiáng)西部地區(qū)的投資環(huán)境和投資吸引力。
效仿西部的「稅收洼地」,同一城市,不同縣區(qū)之間,也出現(xiàn)了差異化的稅收政策。比如:早年上海的奉賢和松江屬于郊區(qū),經(jīng)濟(jì)相比其他區(qū)域相對(duì)落后,為了縮小區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距,提升招商吸引力,政府提供了優(yōu)惠幅度較大的稅收政策,如較高比例的地方留存稅收返還等。
可隨著時(shí)間的推移,原本為了減緩區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距擴(kuò)大的速度而實(shí)施的稅收政策,卻被各地政府「玩壞了」。
究其原因,筆者認(rèn)為,稅收優(yōu)惠的初衷是好的,但壞就壞在亂了規(guī)矩。
人們總是「不患寡而患不均」。以前,大家都沒(méi)政策,眼一閉心一橫,心想愛(ài)怎么著怎么著吧。但現(xiàn)在你扛上大炮了,我還拿著燒火棍,這就不行了。對(duì)地方主官來(lái)說(shuō),戰(zhàn)略是國(guó)家的,眼前的一畝三分地才是自己的,一旦稅收的平衡被打破,企業(yè)肯定更愿意選擇政策更好的城市,本地的財(cái)政收入就大受影響,出不了政績(jī),上級(jí)要追責(zé),可不是簡(jiǎn)簡(jiǎn)單單一句「政策不行」就能敷衍了事的。尤其是最近幾年,地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的勢(shì)頭堪憂(yōu),市場(chǎng)上幾乎沒(méi)有增量,招商引資成了「零和游戲」,每走一家企業(yè),壓力就更大了一層。為保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展,發(fā)達(dá)地區(qū)也要在政策上做出讓步。無(wú)序的橫向稅收競(jìng)爭(zhēng)又導(dǎo)致地方政府財(cái)政收入水平和經(jīng)濟(jì)建設(shè)程度的馬太效應(yīng)加劇,進(jìn)而導(dǎo)致招商進(jìn)一步「內(nèi)卷」。
于是我們看到,2018年以后,稅收返還逐漸蔓延到了各大二線甚至一線城市。

挑戰(zhàn)國(guó)家政策,地方政府怎么敢的啊?
雖然地方給到企業(yè)的稅收優(yōu)惠五花八門(mén),但實(shí)際上,這些政策大多并不合法。
《國(guó)務(wù)院關(guān)于糾正地方自行制定稅收先征后返政策的通知》(國(guó)發(fā)〔2000〕第2號(hào))明確規(guī)定:
「先征后返政策作為減免稅收的一種形式,審批權(quán)限屬于國(guó)務(wù)院,各級(jí)地方人民政府一律不得自行制定稅收先征后返政策。」
也就是說(shuō),正規(guī)的「先征后返」需要經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn),由國(guó)家稅務(wù)總局、財(cái)政部等部門(mén)進(jìn)行發(fā)布,而地方行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)擅自制定「先征后返」政策。
然而,即便有國(guó)家頂層政策在先,各地仍然對(duì)制定「先征后返」政策樂(lè)此不疲,「膽量」從何而來(lái)?
1、違規(guī)成本低
我們看到,雖然很多城市出臺(tái)了違規(guī)稅收優(yōu)惠政策,但現(xiàn)實(shí)中因此被處罰的官員寥寥無(wú)幾,反倒是因?yàn)檎猩桃Y不利被調(diào)離的大有人在。究其原因,國(guó)家稅務(wù)總局只是國(guó)務(wù)院的一個(gè)職能部門(mén),對(duì)地方政府沒(méi)有直接管轄權(quán);反觀地方政府一方,通過(guò)出臺(tái)違規(guī)優(yōu)惠政策挖了別人的墻腳,增加了自己的政績(jī),只有違規(guī)收益,沒(méi)有違規(guī)成本,何樂(lè)而不為?
2、缺乏監(jiān)管
現(xiàn)實(shí)中,稅務(wù)征管由地方稅務(wù)局負(fù)責(zé),而地方稅務(wù)局又由地方政府直接管理。在這樣的關(guān)系下,地方稅務(wù)局與地方政府的親密程度甚至超出了一脈相承的稅務(wù)總局,地方稅務(wù)局也就很難把監(jiān)督落到實(shí)處。
3、「先征后返」存在空白地帶
前文提到,政府招商引資協(xié)議中的「稅收返還」特指將稅收地方留存部分返還給企業(yè),而稅收地方留存部分屬于地方性財(cái)政收入,地方政府對(duì)此擁有支配權(quán),對(duì)這部分款項(xiàng)的返還是否合法,業(yè)內(nèi)一直存在爭(zhēng)議。
如,【(2020)最高法行申171號(hào)】一案,最高人民法院就全椒盛華建材市場(chǎng)開(kāi)發(fā)有限公司與安徽省全椒縣人民政府達(dá)成的稅收優(yōu)惠協(xié)議的稅收返還條款效力問(wèn)題上明確指出,「從投資協(xié)議訂立的目的來(lái)看,全椒縣政府承諾在5年內(nèi)對(duì)建材大市場(chǎng)繳納的經(jīng)營(yíng)稅收地方留成部分予以返還,用于支持大市場(chǎng)建設(shè),實(shí)質(zhì)是用地方財(cái)政資金鼓勵(lì)和支持外來(lái)投資,發(fā)展地方經(jīng)濟(jì),并不違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定,協(xié)議雙方應(yīng)按照約定誠(chéng)信履行。」
最高法院在上述關(guān)于稅收優(yōu)惠協(xié)議中的稅收返還條款的效力認(rèn)定問(wèn)題上,將政府允諾給企業(yè)的稅收返還優(yōu)惠政策推定為一種財(cái)政優(yōu)惠政策而非稅務(wù)問(wèn)題。
而在安徽省高級(jí)人民法院(2018)皖行終674號(hào)安徽省廬江縣天友房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司與廬江縣人民政府一案中,安徽省高級(jí)人民法院認(rèn)為將稅收地方留存部分按照一定比例獎(jiǎng)勵(lì)給企業(yè)的約定,是一種變相減(退)稅的約定,與《稅收征收管理法》及國(guó)發(fā)〔2000〕2號(hào)文規(guī)定的內(nèi)容相抵觸,違反了國(guó)家法律的強(qiáng)制性規(guī)定,應(yīng)屬條款無(wú)效。
這里安徽高院則是將稅收返還優(yōu)惠政策定為稅務(wù)問(wèn)題,認(rèn)為其與國(guó)發(fā)〔2000〕2號(hào)文的內(nèi)容相背離。

稅收優(yōu)惠政策野蠻生長(zhǎng),弊端開(kāi)始顯現(xiàn)
正如硬幣的兩面,任何事情都有其兩面性。通過(guò)出臺(tái)稅收政策,政府達(dá)到了吸引企業(yè)入駐,擴(kuò)大稅源,進(jìn)而帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的目的;但另一方面,「稅收洼地」造成了稅源大量流失,特別是像霍爾果斯一類(lèi)的「稅收洼地」,其提供的稅收優(yōu)惠已經(jīng)嚴(yán)重偏離了正常水平,破壞了市場(chǎng)的統(tǒng)一性。
1、擾亂市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)
站在國(guó)家的角度,地方自主制定稅收優(yōu)惠政策嚴(yán)重影響了國(guó)家稅制的統(tǒng)一,擾亂了市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)。而稅收與稅源的背離也阻礙了全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的建設(shè)。
注:3月份《關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見(jiàn)》提及「清理廢除各地區(qū)含有地方保護(hù)、市場(chǎng)分割、指定交易等妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的政策,全面清理歧視外資企業(yè)和外地企業(yè)、實(shí)行地方保護(hù)的各類(lèi)優(yōu)惠政策,防止招商引資惡性競(jìng)爭(zhēng)行為」。
2、招商「內(nèi)卷」加劇
地區(qū)企業(yè)間的稅負(fù)不公平,對(duì)其他地區(qū)形成不對(duì)稱(chēng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì),為了維持招商競(jìng)爭(zhēng)力,其他地方政府不得不出臺(tái)與之相匹配的政策,使招商進(jìn)一步「內(nèi)卷」。
3、對(duì)地方發(fā)展貢獻(xiàn)甚微
從政府角度講,稅收優(yōu)惠的初衷是促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展,但實(shí)際上大家都在在爭(zhēng)奪稅源。引進(jìn)的絕大多數(shù)都是沒(méi)有實(shí)地經(jīng)營(yíng)或生產(chǎn)、只享優(yōu)惠不出力的「空殼企業(yè)」。這些企業(yè)并不在當(dāng)?shù)亻_(kāi)展實(shí)質(zhì)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù),無(wú)法創(chuàng)造就業(yè)崗位或助推當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展,對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)微乎其微。
4、財(cái)政收入大量流失
政府依法從企業(yè)收上來(lái)的稅,又返還給了企業(yè),結(jié)果就是各地方政府互相引稅,造成財(cái)政收入大量流失。
5、助長(zhǎng)涉稅違法案件發(fā)生
如今,地方招商引資享受地方稅收返還優(yōu)惠政策已經(jīng)成為虛開(kāi)發(fā)票案高發(fā)的重要誘因。如全國(guó)首例利用互聯(lián)網(wǎng)共享經(jīng)濟(jì)服務(wù)平臺(tái)虛開(kāi)發(fā)票案件布角科技虛開(kāi)案,涉嫌虛開(kāi)增值稅專(zhuān)用發(fā)票金額高達(dá)13億余元。這一案件也揭開(kāi)了利用國(guó)家稅收、地方招商引資優(yōu)惠政策及委托代征等制度漏洞,大肆騙取、漏逃國(guó)家稅款黑色產(chǎn)業(yè)鏈。
對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō),稅收優(yōu)惠政策也存在較大不確定性。
現(xiàn)實(shí)中,享受稅收返還政策的企業(yè),或?qū)⑵髽I(yè)遷移到當(dāng)?shù)亍⒒虬讯愂辗旁诋?dāng)?shù)兀呀?jīng)付出了沉沒(méi)成本。但正如前文所說(shuō),稅收優(yōu)惠處于法律真空地帶,因此稅收返還存在極大的不確定性。返還比例縮水、時(shí)間無(wú)限延長(zhǎng)甚至無(wú)法兌現(xiàn)都是家常便飯。尤其現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)不景氣,地方政府手里沒(méi)錢(qián),據(jù)筆者了解,現(xiàn)在很多地方政府都以財(cái)政困難為由不給返了,稅收返還政策逐漸收緊直至逐漸消失的趨勢(shì)已經(jīng)顯現(xiàn)。

稅收優(yōu)惠政策的變遷
國(guó)家對(duì)于違法違規(guī)稅收優(yōu)惠政策的清理也是一波三折。
前文提到,早在2000年,國(guó)務(wù)院就出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于糾正地方自行制定稅收先征后返政策的通知》,明確提及各地區(qū)自行制定的稅收先征后返政策,從2000年1月1日起一律停止執(zhí)行。
這是國(guó)家第一次正式對(duì)違法違規(guī)稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行清理。
2014年,國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》(國(guó)發(fā)【2014】62號(hào)),明確提出:
「一些稅收等優(yōu)惠政策擾亂了市場(chǎng)秩序,影響國(guó)家宏觀調(diào)控政策效果,甚至可能違反我國(guó)對(duì)外承諾,引發(fā)國(guó)際貿(mào)易摩擦」、「規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策,有利于維護(hù)公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境,促進(jìn)形成全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)體系」,發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用」。
這是國(guó)家第二次的清理動(dòng)作。
如果62號(hào)文當(dāng)時(shí)被徹底貫徹執(zhí)行,也許今天就看不到所謂的稅收返還政策了。奈何當(dāng)時(shí)我國(guó)正在經(jīng)歷經(jīng)濟(jì)寒冬,全年經(jīng)濟(jì)增速持續(xù)下行、內(nèi)外需求雙雙乏力,企業(yè)效益大幅下滑,為確保稅優(yōu)政策的穩(wěn)定性,國(guó)家在新政實(shí)行了半年后,宣布擱置執(zhí)行。
在2015年5月,國(guó)務(wù)院就出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于稅收等優(yōu)惠政策相關(guān)事項(xiàng)的通知》(國(guó)發(fā)〔2015〕25號(hào)),分別從過(guò)去已出臺(tái)政策、以后新出臺(tái)政策和專(zhuān)項(xiàng)清理工作的時(shí)間點(diǎn)上留出了緩沖空間。如:「已經(jīng)出臺(tái)的優(yōu)惠政策,有規(guī)定期限的,按規(guī)定期限執(zhí)行」、「沒(méi)有規(guī)定期限又確需調(diào)整的,由地方政府和相關(guān)部門(mén)按照把握節(jié)奏、確保穩(wěn)妥的原則設(shè)立過(guò)渡期,在過(guò)渡期內(nèi)繼續(xù)執(zhí)行」、「已簽訂合同中的優(yōu)惠政策,繼續(xù)有效」、「已兌現(xiàn)的部分,不溯及既往」。
此后數(shù)年,由于經(jīng)濟(jì)下行壓力持續(xù),疊加土地財(cái)政難以為繼,政府在招商壓力之下對(duì)地方自主出臺(tái)稅收優(yōu)惠政策的態(tài)度比較「寬容」。地方或園區(qū)核定征收、稅收返還的政策宣傳層出不窮,招商競(jìng)賽愈演愈烈。而各地政府為了保證政策出臺(tái)的合規(guī),一般不再使用「稅收返還」的文字表述,而是改用「財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)」和「財(cái)政扶持」等表述方式,而且在優(yōu)惠政策或招商合同的文本都會(huì)加入免責(zé)條款。
面對(duì)愈加「內(nèi)卷」的稅收優(yōu)惠政策,國(guó)家終于坐不住了。
2022年6月13日,國(guó)辦印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》(簡(jiǎn)稱(chēng)「20號(hào)文」),提出要求「逐步清理不當(dāng)干預(yù)市場(chǎng)與稅費(fèi)收入相掛鉤的補(bǔ)貼或返還政策。」
2023年6月,審計(jì)署披露《國(guó)務(wù)院關(guān)于2022年中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)工作報(bào)告》。在重點(diǎn)審計(jì)54個(gè)地區(qū)財(cái)政收支情況,并就共性問(wèn)題延伸了其他地區(qū)發(fā)現(xiàn),55個(gè)地區(qū)違規(guī)或變相返還稅收或土地出讓金等225.08億元。事后55個(gè)地區(qū)清理廢止違規(guī)出臺(tái)的稅收返還優(yōu)惠政策,規(guī)范招商引資行為。
可以預(yù)見(jiàn),違規(guī)返還稅收將成為未來(lái)幾年政府重點(diǎn)打擊的對(duì)象。
參考資料:
1、政府官方文件
2、地方稅收返還政策還能享受多久?稅樂(lè)服
作者:王翀(筆名“不思量”),園區(qū)在線主編,某浙大系企業(yè)品牌總監(jiān),咨詢(xún)經(jīng)理,擁有8年園區(qū)運(yùn)營(yíng)、園區(qū)咨詢(xún)、品牌管理、行業(yè)研究經(jīng)驗(yàn),尤其擅長(zhǎng)園區(qū)品牌創(chuàng)建與戰(zhàn)略研究工作。
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是全國(guó)領(lǐng)先的招商運(yùn)營(yíng)平臺(tái),成功運(yùn)營(yíng)86城市、近200產(chǎn)業(yè)園區(qū),以高效專(zhuān)業(yè)著稱(chēng)。項(xiàng)目去化最快1個(gè)月,正常12個(gè)月。現(xiàn)向全國(guó)產(chǎn)業(yè)園區(qū)提供專(zhuān)業(yè)招商運(yùn)營(yíng)代理服務(wù)。利用我們強(qiáng)大招商團(tuán)隊(duì)和數(shù)字化平臺(tái)招商,確保高質(zhì)量、快速完成招商。
【重點(diǎn)承接上海、蘇州、無(wú)錫、嘉興、杭州、寧波等區(qū)域產(chǎn)業(yè)園區(qū)項(xiàng)目】
