秋風(fēng)(北京學(xué)者)

　　國(guó)土資源部日前下發(fā)通知，要求各地切實(shí)做好2007年土地利用計(jì)劃(草案)編報(bào)工作，不得突破往年新增建設(shè)用地規(guī)模水平。(昨日《新京報(bào)》)從通知措辭可見(jiàn)，在新一輪宏觀調(diào)控中，政府一方面對(duì)房地產(chǎn)業(yè)進(jìn)行嚴(yán)厲整頓，另一方面在執(zhí)行嚴(yán)格的土地利用政策。而要讓這些政策調(diào)整增進(jìn)真正的公共利益，當(dāng)下，平衡與土地相關(guān)的各利益主體的關(guān)系，顯得尤 為重要。

　　與土地有關(guān)的權(quán)利和利益主體大體上有六個(gè)：中央政府、地方政府、農(nóng)民、開(kāi)發(fā)商、城市居民，工商企業(yè)。工商企業(yè)要獲得工業(yè)廠房或商業(yè)樓宇，就需要土地；城市居民要住房子，只能向開(kāi)發(fā)商購(gòu)買(mǎi)；開(kāi)發(fā)商要蓋房子，必須獲得土地。在目前的制度下，工業(yè)與城市住宅用地由地方政府——通常是縣市級(jí)政府——獨(dú)家供應(yīng)。地方政府獲得土地的途徑則有兩個(gè)：拆遷舊城區(qū)，及向農(nóng)民征用農(nóng)地。

　　地方政府征用土地、出讓土地的活動(dòng)，中央政府則有監(jiān)管之權(quán)，土地問(wèn)題的整套制度框架是由中央政府確定的。

　　應(yīng)該說(shuō)，不同的主體在土地上的權(quán)利和利益是不同的，甚至是對(duì)立的：農(nóng)民和城市拆遷戶希望政府大幅度提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；開(kāi)發(fā)商和企業(yè)卻希望壓低買(mǎi)地價(jià)格，因而，間接地希望壓低征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；地方政府財(cái)政高度依賴(lài)土地財(cái)政，所以一方面它希望壓低征地和拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，另一方面又樂(lè)于抬高土地出讓價(jià)格；中央政府則希望控制工業(yè)化與城鎮(zhèn)化用地規(guī)模，提高土地利用效率，同時(shí)確保社會(huì)穩(wěn)定，緩解農(nóng)民和城市居民的不滿。

　　所有這些利益主體的訴求，依其各自的身份，都是合理的；但是，從公共利益的角度看，任何一方的權(quán)利和利益都不應(yīng)當(dāng)是絕對(duì)的，正確的處置方案是讓各方利益保持平衡。

　　現(xiàn)在的問(wèn)題是，這種平衡從制度角度看很難實(shí)現(xiàn)。原因在于，在這一套錯(cuò)綜復(fù)雜的利益格局中，地方政府與其他五方都發(fā)生直接關(guān)系，并且是利益糾葛的集中點(diǎn)。地方政府的土地政策對(duì)城市居民、工商企業(yè)、開(kāi)發(fā)商、農(nóng)民的影響最直接、最大，中央的法律和政策也必須依賴(lài)地方政府才能作用于其他利益主體。另一方面，地方政府本身又希望通過(guò)經(jīng)營(yíng)土地獲得GDP政績(jī)和財(cái)政收入。

　　正是這一點(diǎn)，讓地方政府很難保持公平姿態(tài)。地方政府普遍給予工商企業(yè)以用地優(yōu)惠，并與開(kāi)發(fā)商站在一起，農(nóng)民和城市居民則經(jīng)常成為利益受損者。在這個(gè)過(guò)程中，有些地方政府有意地忽略或扭曲中央的法律、政策，能夠增進(jìn)自己利益的就執(zhí)行，反之就拖延不執(zhí)行。

　　由此可見(jiàn)，理順與土地相關(guān)的各方利益主體之關(guān)系，關(guān)鍵的問(wèn)題是規(guī)范地方政府在土地問(wèn)題中的角色。由中央政府出面約束地方政府，是最為顯而易見(jiàn)的辦法。中央政府近來(lái)也確實(shí)出臺(tái)了很多辦法，出臺(tái)了若干文件，對(duì)地方政府提出更嚴(yán)厲的要求；同時(shí)也組建土地督察機(jī)構(gòu)，就近監(jiān)督地方政府。

　　但是，僅此恐怕還不夠。

　　與土地相關(guān)的其他利益主體，尤其是農(nóng)民、城市居民，其實(shí)也可以在約束地方政府方面發(fā)揮相當(dāng)重要的作用。在打破地方政府與享有特權(quán)的開(kāi)發(fā)商及工商企業(yè)之間的利益同盟方面，民眾不可或缺。

　　優(yōu)良的治理結(jié)構(gòu)，會(huì)讓各個(gè)利益主體都有主張自己的權(quán)利和利益的平等機(jī)會(huì)，而這樣的架構(gòu)本身就能夠約束每個(gè)利益主體，使之無(wú)法輕易犧牲他人利益。合乎公共利益的土地制度框架亦需照此建構(gòu)，其中最為重要的是兩點(diǎn)：第一，讓民眾通過(guò)人大更有效控制地方政府的土地財(cái)政；第二，讓城市拆遷戶及被征地農(nóng)民，能夠主張和捍衛(wèi)自己的權(quán)利與利益。而這反過(guò)來(lái)要求中央積極地推動(dòng)財(cái)政與司法制度改革，從而為各方利益主體提供一個(gè)平衡權(quán)利與利益的制度平臺(tái)。