土地利用年度計劃是根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要對年度內(nèi)各項用地數(shù)量的具體安排,是實施土地利用總體規(guī)劃的重要措施,是農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、生態(tài)退耕、耕地開墾和土地整理審批的依據(jù),是土地參與調(diào)控的重要手段。它不僅彌補了土地的某些制度性缺陷,而且發(fā)揮了組織之間互相制衡的作用,抑制了地方政府轉(zhuǎn)用農(nóng)用地的沖動,促進(jìn)了土地調(diào)控的有效實施。自從2003年國家強化土地利用計劃管理以來,固定資產(chǎn)投資增長過快的勢頭基本得到遏制,建設(shè)占用耕地的量也有所下降,2004年和2005年建設(shè)占用耕地的數(shù)分別為14.51萬公頃和13.87萬 公頃,是1997年以來最低的兩年。在我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入快速發(fā)展時期,土地需求不斷增加的情況下,取得這樣的成績著實不容易。但與此同時,土地利用年度計劃管理中存在的問題也不容回避。
-黃征學(xué)
一、土地利用年度計劃管理存在的問題
在我國現(xiàn)行的土地利用年度計劃管理中,不論是土地利用年度計劃涵蓋的內(nèi)容,還是土地利用年度計劃編制的程序和主體,都存在一些問題。
首先,土地利用年度計劃并沒有覆蓋全部國土的范圍。2006年以前編制的土地利用年度計劃主要目的還是保護(hù)耕地,設(shè)計的指標(biāo)體系也僅有農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)、耕地保有量指標(biāo)和土地開發(fā)整理計劃指標(biāo)三類,這與2004年土地參與宏觀調(diào)控表現(xiàn)出了某種不適應(yīng)性。在農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的規(guī)模被控制之后,各地方政府為追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度,開始向農(nóng)用地以外的未利用地尋求新的發(fā)展空間。國土資源部的統(tǒng)計資料顯示,“十五”期間,全國共新增建設(shè)用地3285萬畝,建設(shè)占用耕地1641萬畝,占用未利用地1644萬畝。也就是說,近年來,每年的新增建設(shè)用地有一半都來自于未利用地。一些未利用地,比如灘涂、荒山、沼澤等,看起來是不毛之地,但卻具有很高的生態(tài)價值、景觀價值,也是寶貴的耕地后備資源,如果對其利用不加以規(guī)范,造成的后果也將非常嚴(yán)重。為合理開發(fā)利用未利用地和更有效發(fā)揮土地宏觀調(diào)控的作用,國家決定從2007年起,將未利用地的開發(fā)利用納入土地利用年度計劃管理范疇。在政府對未利用地的管理加強后,地方政府極有可能向未利用地以外的領(lǐng)域要地,如海域。實際上,這種趨勢在某些地方已經(jīng)顯現(xiàn)。以膠州灣填海造地為例,從20世紀(jì)70年代開始,膠州灣海域面積平均每年減少約2.9平方公里。據(jù)不完全統(tǒng)計,自2001年來,各級政府在膠州灣內(nèi)就審批了20多個用海項目,填海面積達(dá)16平方公里以上。膠州灣如此,其他地區(qū)的海域利用也面臨著同樣的問題。如果對海域的開發(fā)利用不及時加以規(guī)范,將對有限的岸線資源造成極大破壞,減少海灣納潮量,減弱自凈能力,加重海域污染,增加環(huán)境與生態(tài)壓力。
其次,土地利用年度計劃指標(biāo)分解還不夠細(xì)。目前,我國編制土地利用年度計劃的一個重要目標(biāo)就是控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的規(guī)模和速度,而對農(nóng)用地轉(zhuǎn)用后用于何種類型的建設(shè)用地沒有明確劃分。這可能會帶來兩方面的后果:一是不利于土地利用結(jié)構(gòu)的調(diào)整。由于多方面的原因,我國城市土地利用結(jié)構(gòu)不盡合理,突出表現(xiàn)在工業(yè)倉儲用地的比重偏高,而生活設(shè)施用地不足。在生活用地中,人均道路、廣場用地不足,綠化用地更低。按國家規(guī)定,合理的城市用地要求,生活居住用地應(yīng)以占總用地的50%為宜,而實際僅占34.28%,這導(dǎo)致了城市生活設(shè)施薄弱、道路擁擠、生活不便、環(huán)境惡化等問題。有關(guān)跡象表明,新增建設(shè)用地土地利用結(jié)構(gòu)不合理也正在成為事實。國土資源部土地變更調(diào)查的數(shù)據(jù)顯示,2003—2005年,工業(yè)倉儲用地在全國新增建設(shè)用地的比重分別為43%、44%和36%,平均為41%。二是不利于宏觀調(diào)控政策的落實。2004年以來,中央利用土地參與宏觀調(diào)控取得了較好的成效,固定資產(chǎn)投資增速有所回落。但與此同時,住房的價格在這段期間卻不斷上漲。盡管中央采取了一系列的政策措施調(diào)控房價,但并沒有完全達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。個中原因就是在利用土地作為宏觀調(diào)控的工具時,沒有協(xié)調(diào)好“實物調(diào)控”和“價值調(diào)控”的關(guān)系。這里所謂的“實物調(diào)控”就是通過調(diào)節(jié)土地供應(yīng)數(shù)量調(diào)控國民經(jīng)濟(jì)運行的方式;“價值調(diào)控”就是通過調(diào)節(jié)土地(或房地產(chǎn))的價格調(diào)控國民經(jīng)濟(jì)運行的方式。這兩種調(diào)控方式盡管調(diào)控的對象有差別,但它們并不是絕對分開的,只是不同性質(zhì)用地對供求和價格反映敏感程度的差異,各有側(cè)重而已。在土地市場中處于“買方市場”性質(zhì)的用地,如工業(yè)用地或倉儲用地,價格的調(diào)節(jié)作用比較有限,利用調(diào)節(jié)土地數(shù)量限制或鼓勵某種產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用就比較明顯。而對處于“賣方市場”性質(zhì)的用地,如住房、商業(yè)用地,數(shù)量調(diào)控的作用就比價格調(diào)控的作用弱。近幾年,隨著一系列嚴(yán)格土地管理政策的出臺,向市場發(fā)出了緊縮土地供應(yīng)的信號,在土地計劃指標(biāo)沒有對土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步細(xì)分的條件下,市場預(yù)期自然認(rèn)為住房用地的供應(yīng)也會偏緊,從而導(dǎo)致住房價格的上漲。因此,嚴(yán)格土地管理往往給人以與調(diào)控房價是“逆向”操作的假象。其實,主要還是土地利用計劃指標(biāo)劃分不夠細(xì)造成的。如果能夠?qū)⒆》坑玫氐臄?shù)量單獨標(biāo)示出來,并向社會公布,可能就會穩(wěn)定市場預(yù)期,促進(jìn)調(diào)控房價的目標(biāo)得以實現(xiàn)。
第三,土地利用計劃的編制和執(zhí)行還不完善。傳統(tǒng)的土地利用計劃,主要是為了控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的速度和規(guī)模,有效保護(hù)耕地,這一職能是可以由國土部門單獨完成的,但當(dāng)土地利用計劃承擔(dān)起宏觀調(diào)控的功能時,僅由國土部門編制計劃可能就會造成計劃與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃不協(xié)調(diào)的問題。雖然國土資源部2004年頒布的《土地利用年度計劃管理辦法》第八條要求“國土資源部會同國家發(fā)展和改革委員會,……,在省、自治區(qū)、直轄市和國務(wù)院有關(guān)部門提出的土地利用年度計劃建議的基礎(chǔ)上,提出全國土地利用年度計劃總量控制指標(biāo)建議”,但對于省級和省級以下土地利用計劃指標(biāo)的制定只是含糊地要求“縣級以上地方人民政府國土資源管理部門會同有關(guān)部門,按照國家的統(tǒng)一部署,提出本地的土地利用年度計劃建議,經(jīng)同級人民政府審查后,報上一級人民政府國土資源管理部門”(第七條),而在實際操作中許多省級及省級以下土地利用計劃指標(biāo)就是由國土資源部門制定,在沒有征求同級政府宏觀管理部門意見的條件下直接向上級政府匯報;在土地利用年度計劃下達(dá)的過程中,許多地方國土管理部門也是向分管的政府領(lǐng)導(dǎo)匯報后,直接提交政府常務(wù)會議研究,然后分解計劃下達(dá)執(zhí)行,甚至不抄送宏觀管理部門,這既不符合法律規(guī)定,也不能適應(yīng)土地管理由保護(hù)耕地向宏觀調(diào)控角色的轉(zhuǎn)變。土地利用計劃編制、下達(dá)和執(zhí)行的不完善,不僅弱化了部門之間協(xié)調(diào)機(jī)制和制衡機(jī)制的形成,而且也容易產(chǎn)生部門利益,最終的結(jié)果可能是削弱土地宏觀調(diào)控的效果。
因此,當(dāng)土地管理的目標(biāo)由嚴(yán)格保護(hù)耕地的單一目標(biāo)向嚴(yán)格耕地保護(hù)和參與宏觀調(diào)控的雙重目標(biāo)轉(zhuǎn)變時,土地利用年度計劃的管理也要相應(yīng)發(fā)生改變。土地利用年度計劃和土地規(guī)劃的編制、下達(dá)和執(zhí)行檢查需要國土資源部門和宏觀管理部門密切配合,才能有效發(fā)揮土地“閘門”的作用。
二、完善土地利用年度計劃管理的對策措施
針對土地利用年度計劃管理中存在的問題,需要從以下幾方面予以完善:
首先,在完善土地利用年度計劃管理的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步編制國土資源利用計劃。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》的要求:“將新增建設(shè)用地控制指標(biāo)(包括占用農(nóng)用地和未利用地)納入土地利用年度計劃”,2007年編制的土地利用年度計劃中首度納入了未利用地,但由于沒有掌握未利用地的總體情況、在全國各地的分布情況以及是否能夠開發(fā)利用等充分的信息,對未利用地的計劃管理還處于探索階段。從土地分類中對未利用土地的定義可以看出,未利用地中包括了部分濕地和難利用土地。而對于濕地,特別是重要濕地的開發(fā)利用目前受到各部門和各級政府的嚴(yán)格限制,這類土地的開發(fā)利用要充分征求相關(guān)行政主管部門(如林業(yè)部門、水利部門、農(nóng)業(yè)部門)的意見。同時,為了便于合理利用未利用地,需要對未利用地的基本情況做一次比較徹底的調(diào)查,然后對它們的開發(fā)利用潛力進(jìn)行分類。在此基礎(chǔ)上,對近期內(nèi)可以利用的未利用地在科學(xué)規(guī)劃的指導(dǎo)下逐步予以開發(fā)利用。
其次,調(diào)整土地利用年度計劃的供應(yīng)結(jié)構(gòu)。為切實提高工業(yè)倉儲用地的集約度,落實國家調(diào)控住房價格有關(guān)文件的精神,需要進(jìn)一步細(xì)分土地利用年度計劃的結(jié)構(gòu)。由于城鎮(zhèn)土地利用類型比較多,對各種類型的土地都做出計劃安排成本過高,可以以住房、工業(yè)倉儲等重要行業(yè)供地結(jié)構(gòu)的調(diào)整為切入點,細(xì)分土地利用年度計劃指標(biāo)。(1)住房用地年度計劃指標(biāo)的確定。各級政府建設(shè)行政主管部門根據(jù)本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和房屋拆遷計劃,提出本地區(qū)住房需求和供給的年度計劃(包括房屋新開工建設(shè)量、當(dāng)年住房竣工量),然后,以城市規(guī)劃和有關(guān)政府文件確定的容積率及住房結(jié)構(gòu)為依據(jù),計算出年度住房用地的數(shù)量。在此基礎(chǔ)上,參考各地土地收購儲備機(jī)構(gòu)決定用于住房建設(shè)的存量土地,推算出新增住房用地的數(shù)量。(2)工業(yè)倉儲用地年度計劃指標(biāo)的確定。各級政府的發(fā)展改革部門根據(jù)審批和備案的項目,以單個項目的投資額、單位土地面積上的投資密度等指標(biāo)為依據(jù),本著集約、節(jié)約的用地目的,提出工業(yè)倉儲用地的年度計劃指標(biāo)。(3)其他用地年度計劃指標(biāo)的確定。各政府部門根據(jù)專項規(guī)劃的要求,以滿足生產(chǎn)生活基本需求為前提,本著最大限度發(fā)揮土地功能的原則,提出本部門的年度用地預(yù)算。
第三,強化宏觀管理部門在國土資源利用計劃管理中的作用。為更好地服務(wù)宏觀調(diào)控,發(fā)揮多部門協(xié)同作戰(zhàn)的效應(yīng),需要強化宏觀管理部門在國土資源利用計劃編制、下達(dá)和執(zhí)行檢查等方面的作用。其原因在于以下三點:(1)國土資源利用年度計劃是國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃的重要組成部分。國土資源是編制國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃的基礎(chǔ),也是國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃的重要組成部分,考慮到各級人民政府的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃的責(zé)任編制和執(zhí)行檢查主體是各級發(fā)展改革部門,為此有必要加強各級政府國土資源部門和發(fā)展改革部門在國土資源利用年度計劃編制、下達(dá)和監(jiān)督執(zhí)行中的協(xié)作。(2)國土資源利用計劃涉及多部門的合作與協(xié)調(diào)。盡管我國的國土資源名義上由國土資源管理部門統(tǒng)一管理,但實際的占有和使用卻分散在不同的部門,如草原由農(nóng)業(yè)部門管理、林地由林業(yè)部門管理、城市土地部分由建設(shè)部門管理等,并且各種類型土地的邊界不容易確定,這給實際工作帶來了不少困難。為保證國土資源利用年度計劃編制的科學(xué)性和可操作性,需要由綜合部門牽頭協(xié)調(diào),在充分協(xié)調(diào)各部門利益的基礎(chǔ)上,編制國土資源利用計劃。(3)能夠有效發(fā)揮土地宏觀調(diào)控的功能。長期以來,國土資源管理部門和宏觀經(jīng)濟(jì)管理部門基本都是各管一塊,相互之間信息溝通比較少,隨著土地參與宏觀調(diào)控后,宏觀管理部門需要掌握更多的有關(guān)土地問題的信息,并且擁有調(diào)控的工具和手段,而國土資源管理部門也需要了解更多的國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展信息,以便更好地為宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控服務(wù),促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。
(作者單位:國家發(fā)改委國土所)
